检察改革的风雨历程与经验启示

时间:2019-07-18 11:00:00作者:童建明新闻来源:《人民检察》

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   检察改革的风雨历程与经验启示

  最高人民检察院党组成员、副检察长 童建明

  检察改革是我国政治体制改革和司法体制改革的重要组成部分,同时也是检察制度和检察工作发展的不竭动力。检察机关恢复重建后,始终是在改革探索中不断前行的。党的十八大以来,检察机关以解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题为导向,以落实司法责任制为核心,全面扎实推进各项检察改革,取得突破性进展,中国特色社会主义检察制度的主体框架基本确立,法律监督的质量、效率和检察公信力明显提升。

  一、自觉自主推动改革,为检察制度恢复、重建和发展奠定基础(1978年至2002年)

  十一届三中全会揭开了我国改革开放的序幕,检察事业也迎来了改革的春天。1978年检察机关恢复重建,开始边工作边建设。伴随着1979年人民检察院组织法的颁布与实施,进行了以加强基层和基础建设、探索工作制度建设和拓宽法律监督领域为内容的探索式改革。

  1988年始,检察机关从健全法律监督程序、完善检察领导体制、改革人事工作制度、改善执法条件、加强基础工作等五个方面部署检察改革工作。1993年以后,根据党的十四大关于“要严格执行宪法和法律,加强执法监督,坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象”的要求,检察机关提出了“严格执法、狠抓办案”的总体工作思路,并以此为中心,重点推进了以下改革:建立和完善各级人民检察院定期向人民代表大会报告工作、就检察工作中的重大问题及时向同级人大常委会报告的制度;建立反贪污贿赂侦查工作机制;建立对自侦案件的内部双重制约制度;通过1996年刑事诉讼法修改,对检察机关在刑事诉讼中的职权作了重要调整,废除了免予起诉制度,扩大了不起诉范围;通过1995年实施的检察官法,推动我国检察官队伍管理走上法制化轨道。

  党的十五大报告将“依法治国,建设社会主义法治国家”作为我国政治体制改革的重要目标和内容。检察机关着眼于在依法治国中更好地发挥职能作用,开始思考和探索符合检察工作特点和规律的管理体制和工作运行机制。2000年,最高人民检察院研究制定了《检察改革三年实施意见》,明确提出检察业务工作机制、检察机关的机构等组织体系、检察官办案机制、干部人事制度、监督制约机制和经费管理机制六个方面改革任务。此间,为适应修改后刑事诉讼法、刑法对检察机关起诉工作的要求,从2000年起,公诉部门全面推行主诉检察官办案责任制,其他业务部门逐步实行符合本业务工作特点的主诉、主办检察官办案责任制,打破了用行政方法管理办案工作的旧模式;实行检务公开,将检察工作置于人民群众监督之下;建立专家咨询委员会制度;改进检察委员会工作制度,调整、充实检察委员会委员,加强对检察工作中重大问题的研究;推进检察机关人事制度改革,进行检察官等级评定,并开始提出实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员分类管理。

  这一时期主要是检察机关自主推进改革时期,是探索和建立中国特色社会主义检察制度的基本框架,构建检察制度基本职能的发展过程。检察机关的职务犯罪侦查制度、公诉制度、诉讼监督制度等基本定型并构成了法律监督制度的基本内容。改革的实践特色明显,多数改革均以地方实践为先导,再由最高人民检察院总结经验,进行部署。提出的改革措施为以后的改革积累了经验,奠定了基础。一些改革措施成为此后深化检察改革的重心,如主诉检察官办案责任制改革,直指检察权运行的核心问题,人员分类管理改革等涉及深层次的体制性变革。

  二、按照中央统一部署协调推进检察改革,检察机关的法律监督职能进一步健全和完善(2003年至2012年)

  党的十六大提出了关于推进司法体制改革的战略部署。2003年,中央司法体制改革领导小组成立,全面领导司法体制改革工作。检察改革纳入整个国家司法体制改革的系统中予以推进,进入了一个新的时期。最高人民检察院2003年成立司法体制改革领导小组和研究小组,2006年成立司法体制改革领导小组办公室,专门负责检察机关推进司法体制和工作机制改革的研究论证、计划制定、沟通协调、督促指导以及相关法律的研究修改工作。

  2004年底,中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。2006年中央制定下发《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。2005年9月,最高人民检察院发布《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,对2005年至2008年的检察改革进行全面规划和总体部署,提出要通过深化改革,解决制约检察工作发展的体制性、机制性问题,努力做到检察体制更加合理,检察工作机制更加完善,检察工作保障更加有力,检察人员素质进一步提高,全面增强检察机关法律监督能力,发展完善中国特色社会主义检察制度。

  2007年10月,党的十七大在前一轮改革的基础上对司法体制改革提出了新要求,提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。2008年底中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制改革和工作机制改革若干问题的意见》,从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等方面对司法改革作出部署。2009年2月,最高人民检察院制定印发《关于深化检察改革2009—2012年工作规划》,以强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约为重点,提出检察改革任务。

  强化检察机关的法律监督,强化对自身执法活动的监督,并把强化自身监督与强化法律监督放到同等重要的位置,建立健全相关制度机制,是这一时期检察改革的突出特点。为了加强自身监督,确保人民检察院依法公正履行检察职责,重点开展了人民监督员制度改革试点。最高人民检察院于2003年10月在部分地区部署开展人民监督员制度试点,由人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”进行监督。2004年10月起在全国范围内开展试点,2010年在全国检察机关全面推行人民监督员制度。人民监督员的监督范围逐步扩展,人民监督员的选任和管理方式逐步完善,人民监督员制度改革持续深化。2018年10月修订通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》,明确规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督,实现了人民监督员制度的法制化。与此同时加强了上级人民检察院对下级人民检察院查办职务犯罪工作的监督制约,最高人民检察院2009年下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查逮捕的决定(试行)》。为了加强检察机关的法律监督职能,这一时期,巩固和完善了检察机关的刑事诉讼监督职能,建立了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制,扩大了立案监督和侦查监督范围,健全了审查逮捕和审查起诉工作机制,基本建成了防止和纠正超期羁押的长效机制,完善了对刑罚执行和监管活动的监督制度;完善了民事和行政诉讼监督制度,规范了抗诉、检察建议的程序,将损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入监督范围;健全了检察机关对诉讼活动中违法行为的监督机制,明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督;完善了贯彻落实宽严相济刑事政策的工作机制;完成了部门、企业管理检察院体制改革;深化了检察经费保障体制改革,等等。

  这一时期的检察改革,在中央的统一部署和领导下,与相关部门协调沟通、共同推进,检察职能进一步拓展,对检察权行使的内外部监督制约机制进一步完善,一些影响检察权依法独立公正行使的体制性、机制性障碍初步得到解决,改革成果不断得到法律确认。2012年第十一届全国人民代表大会常务委员会通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》以及2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,进一步完善了人民检察院对民事诉讼、行政诉讼、民事执行活动的法律监督职能。2012年第十一届全国人民代表大会通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,确认了人民检察院的羁押必要性审查职能、非法证据排除等职责,检察机关在刑事诉讼中的地位和作用更加突显。(详见《人民检察》2018年第23-24期,有删节)

              (摘自《人民检察》2018年第23-24期)

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